后者要求，即便尚未立案，至少需有初步核实情况报告，否则不得提出监察建议。

[64]从这个意义上来说，事权-财权模式和事权-财力模式间并不存在本质分歧，只是对财政能力=支出能力的误读导致了对财权一词的理解偏差，进而扩大了两者的形式差异而已。第二，逻辑上不宜匹配。

然而，不必过于杞人忧天的是，中央完全枉顾地方声音而强行划分事权的情况不会轻易出现。四、回归实践：主动性的制度实践及其评价 相对于规范层面偏于宏观和基础的描述，在各方面改革事业进入深水区的今天，地方主动性的制度实践也日渐丰富，试举如下四例。(二)一个抑或两个：积极性的中央与地方关系之维 在我国中央与地方关系的话语体系中，两个积极性乃常见的习惯表述。[79]参见辛向阳：《法治框架内的中央与地方关系》，《中国改革》2006年第7期。正如有学者指出的：地方政府积极性的发挥始终与地方政府获取财政资源的多少紧密相连。

在某些情况下，财力的配置情况亦能反推出特定事权的央地归属，如2015年《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》提及中央财政集中的财力主要用于增加对地方特别是中西部地区的转移支付，实际在传统的国防、外交等之外进而明确了转移支付作为中央专属事权的属性。[38]这就在地方事权与地方积极性之间建立了明确的逻辑关联。就是中央直属的工业，也还是要靠地方协助。

第三，将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省(区、市)重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省(区、市)且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。……事实上财力与财权并不矛盾，对于财权来说财力限定其真正可支配收入及财政资源。[3]还有学者认为地方积极性、自主性和创造性就是允许并鼓励地方政府自主创新、先行先试，允许地方做中央或国家法律法规不禁止做的事情，中央(领导人及部门负责人)深入实际，调查研究，总结经验，并向全国推广。[15]参见张传武：《论毛泽东两篇历史性文献的内在关系——兼论毛泽东为何不同意公开发表〈论十大关系〉》，《理论学刊》2016年第6期。

[55]分税制改革前的中央财政窘境即为这种情形的典型写照。总之，虽然诉讼解决作为央地事权纠纷的最佳解决机制在理论上无疑，但应在各方面条件渐次齐备之后方可尝试。

不论是主动性还是积极性，其内在价值追求本质相同，均以地方各项事业稳步发展和地方合理利益最大化为终极目标。协商民主作为一种决策的形式，强调了公开讨论的重要性，并且要求每个参与者都能够自由表达自己的观点，同时愿意考虑相反的观点。易言之，只有中央认可并促进的地方主动性方为该款所保护和鼓励的对象，认可与否的判断基准仍在于是否遵循中央的统一领导。提出了明确的《政府间财政关系法》的立法目标。

[6]显然后一种含义更契合本文论域。[83]具体到本文论域，前一种解释显然更应重视。人们一般将这种现象视作批判对象，[97]而笔者认为尚应结合中央的主观立场作具体判断。[107]同前注[104]，朱广忠文。

[106]周其仁：《城乡中国(下)》，中信出版社2014年版，第72页。[6]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆2012年版，第599页。

[105]有学者坦言：这么大个国家，中央文件写得太细、太板，底下没法办。[30]《马克思恩格斯全集(第41卷)》，人民出版社1982年版，第396页。

[39]其中有些理论的归纳较为牵强，与其说是理论基础，毋宁说是划分原则(如依法理财理论、公平与效率理论等)，有的甚至只是对现状的描述(如市场经济理论、公共需要理论、制度变迁与体制创新理论)。[103]这类隐性对抗策略的实施，中央往往并不知情。这样我们才能进步得比较快。[43]参见前注[7]，薄一波书，第61页。[50]由此，与其说我国《宪法》3条第4款强调的是单纯的职权划分，毋宁说其隐含了更重要的、不同级别政府间履行职责的能力的划分乃至资源(主要是财政资源)配置的方案——在现代国家，这种具有基础性价值的资源主要就指向财政问题，这也是财政学较早介入央地关系研究的原因之一。当然，中央的积极性也并非不能从宪法文本上加以体认。

事权-财权模式乃是传统提法，[58]包括事权与财权相匹配和财权与事权相匹配两种具体表述。相反，当地方政府缺乏足够多的财政收入时，地方政府的积极性就会受到抑制。

其一，由于地方利益在某种程度上可能独立于国家全局利益甚至产生矛盾，因此地方往往能够借助信息不对称、[99]中央的包容性失误等，与中央进行隐性的对抗甚至自我缔造(恣意的)主动性空间。从这个意义上说，恰恰是主动性的出场最终实现了对积极性内涵的明晰乃至重塑。

在改革开放之初，邓小平就曾提过著名的摸着石头过河论断：在全国的统一的方案拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。仅仅是1999年下半年国家停征固定资产投资方向调节税，就导致广西减少税收约2亿元。

[103]参见马骁：《遵从·背离·弥合——我国中央与地方财政关系的重构》，法律出版社2014年版，第一章第三节。第三，按照前述文义解释的逻辑，虽然我国《宪法》3条第4款的表述将主动性主体定位为地方，但中央的主动性的追问依然存在，只是基于单一制客观实践所确立的中央在调整央地关系过程中的决定性地位，中央的主动性并无在宪法中作明确规范之必要而已。[73]诉讼解决机制在制度化、规范化、程序化、可规制性等各方面契合了法学家对央地纠纷解决机制的一般预期，但缺憾同样明显：一方面，央地关系本质上属于宪法关系，因此相关争议理应由宪法诉讼解决，即便由于我国制度现实无法实现，但单凭监督公权力的功能属性就转为诉诸行政诉讼的立场亦未免草率——毕竟从目标预设、功能范围、法院地位等要素来看，行政诉讼均难当大任。[4]胡鞍钢：《论新时期的十大关系》，《清华大学学报(哲学社会科学版)》2010年第2期。

前述异同关系的比较主要聚焦静态层面，主动性与积极性的动态区隔又是什么呢？一方面，现行《宪法》3条第4款首次确立了统一领导、主动性和积极性的三元要素结构，但回顾新中国历部宪法(文件)中描述中央与地方角色的关键词分布情况可知，除一直延续积极性和统一领导的提法外，充当关键第三者的提法除了现行宪法中的主动性外，《共同纲领》、五四宪法和七八宪法中的创造性的出场频次反而更高。给出了相对清晰的时间表。

[114]类似的情况如五个计划单列市组织召开的各种联席会议，涉及宣传、环保、民族事务、人防等多个领域。[45]2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》将该问题进一步解构为三个方面：第一，逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。

在中央和地方的关系上，要在保证全国政令的统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管，中央的责任是指出大政方针和进行监督。而地方为了更好地实现创造性而积极塑造的制度空间，本身也是一种主动性的体现。

[48]二是划分规则的法律化，目前已初步形成了以我国《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称：《地方组织法》)为代表的中央与一般地方关系规范，以及以我国《民族区域自治法》、港澳基本法为代表的中央与特殊地方关系规范，同时又面临体系性、充实性、整合性等方面的问题。[27]蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第175页。中央叫计划制造工厂，只管虚、不管实，也管点实，少管一点实。[31]吴东镐：《我国中央与地方关系的法治化议题》，《当代法学》2015年第4期。

然而在1982年3月10日举行的宪法修改委员会分组讨论上，孙起孟却指出这种提法不确切，因为‘职权不同于‘权力，特别是不应把中央统一领导与发挥地方主动性、积极性并提。[19]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱(1949-1976)》(第6卷)，中央文献出版社2013年版，第359页。

第二，对于中央所明确认可的主动性而言，地方实际获得的能动空间在本质上仍取决于中央发挥意愿的充分程度。第一，前述四例各呈现了一种地方主动性的客观叙事，即在特定情形下充分释放地方积极性的规范尺度甚至明示或暗示地拓展地方积极性外延的实践基础，但这并不意味着该四例均可进入我国《宪法》3条第4款的正式射程——充分的状语前缀说明作为发挥地方主动性主体的中央的主观立场事实上构成了更为关键的第二重主动性判定标准。

2014年党的十八届四中全会明确：推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。参见任进：《中外地方政府体制比较》，国家行政学院出版社2009年版，第115-116页、第119-120页。